國發 〔2011〕 40 號

 

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

安全生產事關人民群眾生命財產安全，事關改革開放、經濟發展和社會穩定大局，事關黨和政府形象和聲譽。為深入貫徹落實科學發展觀，實現安全發展，促進全國安全生產形勢持續穩定好轉，提出以下意見：

一、充分認識堅持科學發展安全發展的重大意義

（一）堅持科學發展安全發展是對安全生產實踐經驗的科學總結。多年來，各地區、各部門、各單位深入貫徹落實科學發展觀，按照黨中央、國務院的決策部署，大力推進安全發展，全國安全生產工作取得了積極進展和明顯成效。“十一五”期間，事故總量和重特大事故大幅度下降，全國各類事故死亡人數年均減少約1萬人，反映安全生產狀況的各項指標顯著改善，安全生產形勢持續穩定好轉。實踐表明，堅持科學發展安全發展，是對新時期安全生產客觀規律的科學認識和準確把握，是保障人民群眾生命財產安全的必然選擇。

（二）堅持科學發展安全發展是解決安全生產問題的根本途徑。我國正處于工業化、城鎮化快速發展進程中，處于生產安全事故易發多發的高峰期，安全基礎仍然比較薄弱，重特大事故尚未得到有效遏制，非法違法生產經營建設行為屢禁不止，安全責任不落實、防范和監督管理不到位等問題在一些地方和企業還比較突出。安全生產工作既要解決長期積累的深層次、結構性和區域性問題，又要應對不斷出現的新情況、新問題，根本出路在于堅持科學發展安全發展。要把這一重要思想和理念落實到生產經營建設的每一個環節，使之成為衡量各行業領域、各生產經營單位安全生產工作的基本標準，自覺做到不安全不生產，實現安全與發展的有機統一。

（三）堅持科學發展安全發展是經濟發展社會進步的必然要求。隨著經濟發展和社會進步，全社會對安全生產的期待不斷提高，廣大從業人員“體面勞動”意識不斷增強，對加強安全監管監察、改善作業環境、保障職業安全健康權益等方面的要求越來越高。這就要求各地區、各部門、各單位必須始終把安全生產擺在經濟社會發展重中之重的位置，自覺堅持科學發展安全發展，把安全真正作為發展的前提和基礎，使經濟社會發展切實建立在安全保障能力不斷增強、勞動者生命安全和身體健康得到切實保障的基礎之上，確保人民群眾平安幸福地享有經濟發展和社會進步的成果。

二、指導思想和基本原則

（四）指導思想。堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，牢固樹立以人為本、安全發展的理念，始終把保障人民群眾生命財產安全放在首位，大力實施安全發展戰略，緊緊圍繞科學發展主題和加快轉變經濟發展方式主線，自覺堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”方針，堅持速度、質量、效益與安全的有機統一，以強化和落實企業主體責任為重點，以事故預防為主攻方向，以規范生產為保障，以科技進步為支撐，認真落實安全生產各項措施，標本兼治、綜合治理，有效防范和堅決遏制重特大事故，促進安全生產與經濟社會同步協調發展。

（五）基本原則。——統籌兼顧，協調發展。正確處理安全生產與經濟社會發展、與速度質量效益的關系，堅持把安全生產放在首要位置，促進區域、行業領域的科學、安全、可持續發展。——依法治安，綜合治理。健全完善安全生產法律法規、制度標準體系，嚴格安全生產執法，嚴厲打擊非法違法行為，綜合運用法律、行政、經濟等手段，推動安全生產工作規范、有序、高效開展。——突出預防，落實責任。加大安全投入，嚴格安全準入，深化隱患排查治理，筑牢安全生產基礎，全面落實企業安全生產主體責任、政府及部門監管責任和屬地管理責任。——依靠科技，創新管理。加快安全科技研發應用，加強專業技術人才隊伍和高素質的職工隊伍培養，創新安全管理體制機制和方式方法，不斷提升安全保障能力和安全管理水平。

三、進一步加強安全生產法制建設

（六）健全完善安全生產法律制度體系。加快推進安全生產法等相關法律法規的修訂制定工作。適應經濟社會快速發展的新要求，制定高速鐵路、高速公路、大型橋梁隧道、超高層建筑、城市軌道交通和地下管網等建設、運行、管理方面的安全法規規章。根據技術進步和產業升級需要，抓緊修訂完善國家和行業安全技術標準，盡快健全覆蓋各行業領域的安全生產標準體系。進一步建立完善安全生產激勵約束、督促檢查、行政問責、區域聯動等制度，形成規范有力的制度保障體系。

（七）加大安全生產普法執法力度。加強安全生產法制教育，普及安全生產法律知識，提高全民安全法制意識，增強依法生產經營建設的自覺性。加強安全生產日常執法、重點執法和跟蹤執法，強化相關部門及與司法機關的聯合執法，確保執法實效。繼續依法嚴厲打擊各類非法違法生產經營建設行為，切實落實停產整頓、關閉取締、嚴格問責的懲治措施。強化地方人民政府特別是縣鄉級人民政府責任，對打擊非法生產不力的，要嚴肅追究責任。

（八）依法嚴肅查處各類事故。嚴格按照“科學嚴謹、依法依規、實事求是、注重實效”的原則，認真調查處理每一起事故，查明原因，依法嚴肅追究事故單位和有關責任人的責任，嚴厲查處事故背后的腐敗行為，及時向社會公布調查進展和處理結果。認真落實事故查處分級掛牌督辦、跟蹤督辦、警示通報、誡勉約談和現場分析制度，深刻吸取事故教訓，查找安全漏洞，完善相關管理措施，切實改進安全生產工作。

四、全面落實安全生產責任

（九）認真落實企業安全生產主體責任。企業必須嚴格遵守和執行安全生產法律法規、規章制度與技術標準，依法依規加強安全生產，加大安全投入，健全安全管理機構，加強班組安全建設，保持安全設備設施完好有效。企業主要負責人、實際控制人要切實承擔安全生產第一責任人的責任，帶頭執行現場帶班制度，加強現場安全管理。強化企業技術負責人技術決策和指揮權，注重發揮注冊安全工程師對企業安全狀況診斷、評估、整改方面的作用。企業主要負責人、安全管理人員、特種作業人員一律經嚴格考核、持證上崗。企業用工要嚴格依照勞動合同法與職工簽訂勞動合同，職工必須全部經培訓合格后上崗。

（十）強化地方人民政府安全監管責任。地方各級人民政府要健全完善安全生產責任制，把安全生產作為衡量地方經濟發展、社會管理、文明建設成效的重要指標，切實履行屬地管理職責，對轄區內各類企業包括中央、省屬企業實施嚴格的安全生產監督檢查和管理。嚴格落實地方行政首長安全生產第一責任人的責任，建立健全政府領導班子成員安全生產“一崗雙責”制度。省、市、縣級政府主要負責人要定期研究部署安全生產工作，組織解決安全生產重點難點問題。

（十一）切實履行部門安全生產管理和監督職責。健全完善安全生產綜合監管與行業監管相結合的工作機制，強化安全生產監管部門對安全生產的綜合監管，全面落實行業主管部門的專業監管、行業管理和指導職責。相關部門、境內投資主體和派出企業要切實加強對境外中資企業安全生產工作的指導和管理。要不斷探索創新與經濟運行、社會管理相適應的安全監管模式，建立健全與企業信譽、項目核準、用地審批、證券融資、銀行貸款等方面相掛鉤的安全生產約束機制。

五、著力強化安全生產基礎

（十二）嚴格安全生產準入條件。要認真執行安全生產許可制度和產業政策，嚴格技術和安全質量標準，嚴把行業安全準入關。強化建設項目安全核準，把安全生產條件作為高危行業建設項目審批的前置條件，未通過安全評估的不準立項；未經批準擅自開工建設的，要依法取締。嚴格執行建設項目安全設施“三同時”（同時設計、同時施工、同時投產和使用）制度。制定和實施高危行業從業人員資格標準。加強對安全生產專業服務機構管理，實行嚴格的資格認證制度，確保其評價、檢測結果的專業性和客觀性。

（十三）加強安全生產風險監控管理。充分運用科技和信息手段，建立健全安全生產隱患排查治理體系，強化監測監控、預報預警，及時發現和消除安全隱患。企業要定期進行安全風險評估分析，重大隱患要及時報安全監管監察和行業主管部門備案。各級政府要對重大隱患實行掛牌督辦，確保監控、整改、防范等措施落實到位。各地區要建立重大危險源管理檔案，實施動態全程監控。

（十四）推進安全生產標準化建設。在工礦商貿和交通運輸行業領域普遍開展崗位達標、專業達標和企業達標建設，對在規定期限內未實現達標的企業，要依據有關規定暫扣其生產許可證、安全生產許可證，責令停產整頓；對整改逾期仍未達標的，要依法予以關閉。加強安全標準化分級考核評價，將評價結果向銀行、證券、保險、擔保等主管部門通報，作為企業信用評級的重要參考依據。
（十五）加強職業病危害防治工作。要嚴格執行職業病防治法，認真實施國家職業病防治規劃，深入落實職業危害防護設施“三同時”制度，切實抓好煤（矽）塵、熱害、高毒物質等職業危害防范治理。對可能產生職業病危害的建設項目，必須進行嚴格的職業病危害預評價，未提交預評價報告或預評價報告未經審核同意的，一律不得批準建設；對職業病危害防控措施不到位的企業，要依法責令其整改，情節嚴重的要依法予以關閉。切實做好職業病診斷、鑒定和治療，保障職工安全健康權益。

 六、深化重點行業領域安全專項整治

（十六）深入推進煤礦瓦斯防治和整合技改。加快建設“通風可靠、抽采達標、監控有效、管理到位”的瓦斯綜合治理工作體系，完善落實瓦斯抽采利用扶持政策，推進瓦斯防治技術創新。嚴格控制高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井建設項目審批。建立完善煤礦瓦斯防治能力評估制度，對不具備防治能力的高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井，要嚴格按規定停產整改、重組或依法關閉。繼續運用中央預算內投資扶持煤礦安全技術改造，支持煤礦整頓關閉和兼并重組。加強對整合技改煤礦的安全管理，加快推進煤礦井下安全避險系統建設和小煤礦機械化改造。

（十七）加大交通運輸安全綜合治理力度。加強道路長途客運安全管理，修訂完善長途客運車輛安全技術標準，逐步淘汰安全性能差的運營車型。強化交通運輸企業安全主體責任，禁止客運車輛掛靠運營，禁止非法改裝車輛從事旅客運輸。嚴格長途客運、危險品車輛駕駛人資格準入，研究建立長途客車駕駛人強制休息制度，持續嚴厲整治超載、超限、超速、酒后駕駛、高速公路違規停車等違法行為。加強道路運輸車輛動態監管，嚴格按規定強制安裝具有行駛記錄功能的衛星定位裝置并實行聯網聯控。提高道路建設質量，完善安全防護設施，加強橋梁、隧道、碼頭安全隱患排查治理。加強高速鐵路和城市軌道交通建設運營安全管理。繼續強化民航、農村和山區交通、水上交通的安全監管，特別要抓緊完善校車安全法規和標準，依法強化校車安全監管。

（十八）嚴格危險化學品安全管理。全面開展危險化學品安全管理現狀普查評估，建立危險化學品安全管理信息系統。科學規劃化工園區，優化化工企業布局，嚴格控制城鎮涉及危險化學品的建設項目。各地區要積極研究制定鼓勵支持政策，加快城區高風險危險化學品生產、儲存企業搬遷。地方各級人民政府要組織開展地下危險化學品輸送管道設施安全整治，加強和規范城鎮地面開挖作業管理。繼續推進化工裝置自動控制系統改造。切實加強煙花爆竹和民用爆炸物品的安全監管，深入開展“三超一改”（超范圍、超定員、超藥量和擅自改變工房用途）和禮花彈等高危產品專項治理。

（十九）深化非煤礦山安全整治。進一步完善礦產資源開發整合常態化管理機制，制定實施非煤礦山主要礦種最小開采規模和最低服務年限標準。研究制定充填開采標準和規定。積極推行尾礦庫一次性筑壩、在線監測技術，搞好尾礦綜合利用。全面加強礦井安全避險系統建設，組織實施非煤礦山采空區監測監控等科技示范工程。加強陸地和海洋石油天然氣勘探開采的安全管理，重點防范井噴失控、硫化氫中毒、海上溢油等事故。

（二十）加強建筑施工安全生產管理。按照“誰發證、誰審批、誰負責”的原則，進一步落實建筑工程招投標、資質審批、施工許可、現場作業等各環節安全監管責任。強化建筑工程參建各方企業安全生產主體責任。嚴密排查治理起重機、吊罐、腳手架等設施設備安全隱患。建立建筑工程安全生產信息系統，健全施工企業和從業人員安全信用體系，完善失信懲戒制度。建立完善鐵路、公路、水利、核電等重點工程項目安全風險評估制度。嚴厲打擊超越資質范圍承攬工程、違法分包轉包工程等不法行為。

（二十一）加強消防、冶金等其他行業領域的安全監管。地方各級人民政府要把消防規劃納入當地城鄉規劃，切實加強公共消防設施建設。大力實施社會消防安全“防火墻”工程，落實建設項目消防安全設計審核、驗收和備案抽查制度，嚴禁使用不符合消防安全要求的裝修裝飾材料和建筑外保溫材料。嚴格落實人員密集場所、大型集會活動等安全責任制，嚴防擁擠踩踏事故。加強冶金、有色等其他工貿行業企業安全專項治理，嚴格執行壓力容器、電梯、游樂設施等特種設備安全管理制度，加強電力、農機和漁船安全管理。

七、大力加強安全保障能力建設

（二十二）持續加大安全生產投入。探索建立中央、地方、企業和社會共同承擔的安全生產長效投入機制，加大對貧困地區和高危行業領域傾斜。完善有利于安全生產的財政、稅收、信貸政策，強化政府投資對安全生產投入的引導和帶動作用。企業在年度財務預算中必須確定必要的安全投入，提足用好安全生產費用。完善落實工傷保險制度，積極穩妥推行安全生產責任保險制度，發揮保險機制的預防和促進作用。

（二十三）充分發揮科技支撐作用。整合安全科技優勢資源，建立完善以企業為主體、以市場為導向、產學研用相結合的安全技術創新體系。加快推進安全生產關鍵技術及裝備的研發，在事故預防預警、防治控制、搶險處置等方面盡快推出一批具有自主知識產權的科技成果。積極推廣應用安全性能可靠、先進適用的新技術、新工藝、新設備和新材料。企業必須加快國家規定的各項安全系統和裝備建設，提高生產安全防護水平。加強安全生產信息化建設，建立健全信息科技支撐服務體系。

（二十四）加強產業政策引導。加大高危行業企業重組力度，進一步整合浪費資源、安全保障低的落后產能，加快淘汰不符合安全標準、職業危害嚴重、危及安全生產的落后技術、工藝和裝備。地方各級人民政府要制定相關政策，遏制安全水平低、保障能力差的項目的建設和延續。對存在落后技術設備、構成重大安全隱患的企業，要予以公布，責令其限期整改，逾期未整改的依法予以關閉。把安全產業納入國家重點支持的戰略產業，積極發展安全裝備融資租賃業務，促進企業加快提升安全裝備水平。

（二十五）加強安全人才和監管監察隊伍建設。加強安全科學與工程學科建設，辦好安全工程類高等教育和職業教育，重點培養中高級安全工程與管理人才。鼓勵高等院校、職業學校進一步落實完善校企合作辦學、對口單招、訂單式培養等政策，加快培養高危行業專業人才和生產一線急需技能型人才。加快建設專業化的安全監管監察隊伍，建立以崗位職責為基礎的能力評價體系，加強在崗人員業務培訓。進一步充實基層監管力量，改善監管監察裝備和條件，創新安全監管監察機制，切實做到嚴格、公正、廉潔、文明執法。

八、建設更加高效的應急救援體系

（二十六）加強應急救援隊伍和基地建設。抓緊7個國家級、14個區域性礦山應急救援基地建設，加快推進重點行業領域的專業應急救援隊伍建設。縣級以上地方人民政府要結合實際，整合應急資源，依托大型企業、公安消防等救援力量，加強本地區應急救援隊伍建設。建立緊急醫學救援體系，提升事故醫療救治能力。建立救援隊伍社會化服務補償機制，鼓勵和引導社會力量參與應急救援。

（二十七）完善應急救援機制和基礎條件。健全省、市、縣及中央企業安全生產應急管理體系，加快建設應急平臺，完善應急救援協調聯動機制。建立健全自然災害預報預警聯合處置機制，加強安監、氣象、地震、海洋等部門的協調配合，嚴防自然災害引發事故災難。建立完善企業安全生產動態監控及預警預報體系。加強應急救援裝備建設，強化應急物資和緊急運輸能力儲備，提高應急處置效率。
（二十八）加強預案管理和應急演練。建立健全安全生產應急預案體系，加強動態修訂完善。落實省、市、縣三級安全生產預案報備制度，加強企業預案與政府相關應急預案的銜接。定期開展應急預案演練，切實提高事故救援實戰能力。企業生產現場帶班人員、班組長和調度人員在遇到險情時，要按照預案規定，立即組織停產撤人。

九、積極推進安全文化建設

（二十九）加強安全知識普及和技能培訓。加強安全教育基地建設，充分利用電視、互聯網、報紙、廣播等多種形式和手段普及安全常識，增強全社會科學發展、安全發展的思想意識。在中小學廣泛普及安全基礎教育，加強防災避險演練。全面開展安全生產、應急避險和職業健康知識進企業、進學校、進鄉村、進社區、進家庭活動，努力提升全民安全素質。大力開展企業全員安全培訓，重點強化高危行業和中小企業一線員工安全培訓。完善農民工向產業工人轉化過程中的安全教育培訓機制。建立完善安全技術人員繼續教育制度。大型企業要建立健全職業教育和培訓機構。加強地方政府安全生產分管領導干部的安全培訓，提高安全管理水平。

（三十）推動安全文化發展繁榮。充分利用社會資源和市場機制，培育發展安全文化產業，打造安全文化精品，促進安全文化市場繁榮。加強安全公益宣傳，大力倡導“關注安全、關愛生命”的安全文化。建設安全文化主題公園、主題街道和安全社區，創建若干安全文化示范企業和安全發展示范城市。推進安全文化理論和建設手段創新，構建自我約束、持續改進的長效機制，不斷提高安全文化建設水平，切實發揮其對安全生產工作的引領和推動作用。
十、切實加強組織領導和監督
（三十一）健全完善安全生產工作格局。各地區要進一步健全完善政府統一領導、部門依法監管、企業全面負責、群眾參與監督、全社會廣泛支持的安全生產工作格局，形成各方面齊抓共管的合力。要切實加強安全生產工作的組織領導，充分發揮各級政府安全生產委員會及其辦公室的指導協調作用，落實各成員單位工作責任。縣級以上人民政府要依法健全完善安全生產、職業健康監管體系，安全生產任務較重的鄉鎮要加強安全監管力量建設，確保事有人做、責有人負。
（三十二）加強安全生產績效考核。把安全生產考核控制指標納入經濟社會發展考核評價指標體系，加大各級領導干部政績業績考核中安全生產的權重和考核力度。把安全生產工作納入社會主義精神文明和黨風廉政建設、社會管理綜合治理體系之中。制定完善安全生產獎懲制度，對成效顯著的單位和個人要以適當形式予以表揚和獎勵，對違法違規、失職瀆職的，依法嚴格追究責任。
（三十三）發揮社會公眾的參與監督作用。推進安全生產政務公開，健全行政許可網上申請、受理、審批制度。落實安全生產新聞發布制度和救援工作報道機制，完善隱患、事故舉報獎勵制度，加強社會監督、輿論監督和群眾監督。支持各級工會、共青團、婦聯等群眾組織動員廣大職工開展群眾性安全生產監督和隱患排查，落實職工崗位安全責任，推進群防群治。

 

                                                                           國務院        

                                                           二○一一年十一月二十六日